Les lacunes dans les études et statistiques nationales sur les parcours scolaires

Le ministère de l’éducation nationale ne dispose pas de répertoire des élèves permettant de les recenser par un identifiant national et de les suivre de manière anonyme, tout au long de leur itinéraire dans le système éducatif. Il ne peut en conséquence mener des études sur des cohortes d’élèves à des fins d’évaluation des politiques éducatives. Il en résulte de fortes limitations en termes de statistiques et de recherche sur l’efficacité de l’enseignement scolaire : les données disponibles sur les parcours scolaires des élèves, sur l’impact des divers facteurs de réussite ou d’échec (influence de l’origine sociale des élèves, du redoublement, des dispositifs de soutien et de remédiation,…), ou sur la mesure du décrochage scolaire, reposent sur quelques rares études réalisées par le ministère ou des équipes de chercheurs. Ainsi, le ministère de l’éducation nationale n’est pas en mesure d’appréhender les flux des jeunes sortant du système scolaire sans qualification : cet indicateur est élaboré à partir de l’enquête Emploi de l’INSEE à partir d’un échantillon de jeunes de 20 à 24 ans qui s’avère trop restreint pour être suffisamment précis.

Afin de combler cette lacune majeure, le projet d’un répertoire des élèves dénommé « base nationale des identifiants élèves » (BNIE) a été lancé par le ministère de l’éducation nationale en 2006. Il est prévu d’attribuer à chaque élève entrant dans le système scolaire un identifiant national élève (INE), distinct de l’identifiant national des personnes physiques (dit NIR) [Note-118].

Le projet de la BNIE a été déclaré à la commission nationale informatique et libertés (CNIL) le 15 février 2006 comme « un traitement automatisé d’informations nominatives dont la finalité principale est l’attribution d’un identifiant unique pour permettre le suivi de la scolarité de l’élève ». Après la transmission de certaines précisions complémentaires, le directeur des affaires juridiques du ministère de l’éducation nationale a informé le directeur de la DEPP, par une note du 28 février 2007, que le traitement pouvait être mis en oeuvre. Toutefois, l’arrêté ministériel requis pour la création de ce répertoire national n’a pas encore été pris.

Il était prévu initialement de recenser tous les élèves du premier degré avant la fin 2009, puis, à une échéance non précisée, les élèves du second degré. Le devenir du répertoire national des élèves apparaît cependant incertain et sa mise en oeuvre a pris d’ores et déjà du retard : les élèves du primaire n’étaient pas tous répertoriés à la fin 2009. Surtout, la décision d’un INE attribué à l’élève durant tout son parcours dans le système éducatif pourrait être remise en cause : l’élève aurait un nouvel identifiant en entrant au collège, ce qui rendrait difficile l’étude des parcours scolaires.

Parallèlement au projet du répertoire national BNIE, le ministère de l’éducation nationale a lancé en 2006 un autre projet, spécifique au premier degré, de bases de données sur les élèves et sur les écoles. Les données de la base élèves, c’est-à-dire l’outil de gestion retraçant leurs caractéristiques socio-démographiques et scolaires, permettraient de disposer de données individuelles sur les élèves. A partir de cette source fiabilisée grâce à l’identifiant INE, il serait possible de constituer des parcours d’élèves et de les analyser en fonction des caractéristiques des élèves et de l’école. Par ailleurs, la base école devrait permettre de faire le lien entre élèves et enseignants et de calculer des indicateurs, tels que le nombre d’élèves moyen par classe ou le pourcentage d’heures de langues enseignés par des professeurs d’écoles ou des intervenants extérieurs. Mais là encore le devenir du projet est incertain en raison des oppositions qu’il a suscitées [Note-119]. Le ministère de l’éducation nationale a décidé de retirer de la base élèves du premier degré certaines données comme la nationalité, la catégorie socio-professionnelle des parents ou la langue parlée à la maison. Les données disponibles seront en définitive limitées [Note-120] et les exploitations statistiques éventuelles en tout état de cause réduites : en particulier, le ministère de l’éducation nationale ne pourra pas mieux qu’aujourd’hui analyser l’incidence du milieu social sur les parcours des élèves.

Les élèves du second degré sont en revanche mieux connus par le ministère de l’éducation nationale. Ils sont recensés par un identifiant dans des bases de gestion contenant plusieurs données, dont la catégorie socioprofessionnelle des parents. Mais cet identifiant est académique : dès lors que l’élève quitte l’académie, le ministère de l’éducation nationale perd sa trace. Le projet précité de la BNIE prévoit précisément de remplacer ces identifiants académiques par l’INE, identifiant national qui permettrait de suivre le parcours de l’élève, quel qu’il soit. Toutefois, le développement de ce projet reste incertain.

Au total, dans le premier degré, l’élève commence à être recensé, mais sans toutes les données utiles à l’évaluation du système éducatif. Dans le second degré, l’élève est répertorié avec des données sociales, mais sa trace est perdue dès qu’il franchit les frontières de l’académie. L’impossibilité de suivre systématiquement des cohortes d’élèves tout au long de leurs parcours scolaires est, comme l’ont indiqué l’IGAEN et l’IGEN, « lourde de conséquences à la fois pour les autorités académiques, les chefs d’établissement et les enseignants, qui, privés de cette vision du devenir de leurs élèves, sont condamnés au pilotage à vue, dans un système discontinu et, volontairement ou non, oublieux. Cette absence d’un suivi individuel systématique, qui nécessite une identification unique de chaque élève tout au long de son parcours, est sensible en particulier pour les élèves « décrocheurs » qui sortent prématurément du système scolaire public. »

Faute de pouvoir suivre des cohortes d’élèves, le ministère de l’éducation nationale a recours à des outils de substitution : les « panels » d’élèves, comprenant un échantillon de quelques milliers d’élèves. A ce jour, sept panels ont été suivis : cinq panels d’élèves entrés au collège en 1973, 1980, 1989, 1995 et 2007, et deux panels d’élèves entrés au cours préparatoire en 1978 et 1997. Ils constituent à ce jour la seule source de l’information statistique nationale sur le parcours des élèves en France.

La direction de l’évaluation, de la performance et de la prospective

Aux termes du décret du 16 mars 2009 fixant l’organisation du ministère de l’éducation nationale, la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) « conçoit et met en oeuvre, à la demande des autres directions du ministère, un programme d’évaluations, d’enquêtes et d’études sur tous les aspects du système éducatif et de recherche ». La DEPP élabore les principaux indicateurs de performance ; elle est l’interlocuteur des enquêtes internationales telles que les enquêtes PISA ; et elle est chargée de la diffusion de l’ensemble des données du ministère de l’éducation nationale [Note-55]

La DEPP est dotée des compétences scientifiques et des capacités d’expertise qui lui permettent de répondre efficacement aux enjeux de l’évaluation de l’école. Elle reste cependant une structure interne au ministère, et son autonomie n’est pas totale. Le risque que des publications de la DEPP ne soient pas diffusées pour des raisons d’opportunité a été observé par la Cour. En outre, la contrainte budgétaire peut limiter les travaux de cette direction : l’enquête sur « l’insertion dans la vie active », qui est essentielle pour mesurer l’efficacité de l’enseignement scolaire pour l’insertion des jeunes sortant de terminale professionnelle ou technologique, n’est plus effectuée annuellement depuis 2003 que pour la moitié des formations, l’autre moitié étant couverte l’année suivante.

Dans une note du 16 juillet 2007 au directeur de cabinet du ministre, le directeur de la DEPP évoquait « un débat qui revient périodiquement : faut-il externaliser la fonction de l’évaluation ? ». Il observait à cet égard que le positionnement de cette direction au sein du ministère « permet de répondre de façon rapide et adaptée aux demandes du ministre et des directeurs de programmes », mais qu’il est « cependant nécessaire d’affirmer plus clairement l’autonomie scientifique de l’instance chargée de réaliser l’évaluation de notre système éducatif  ».

Une « évaluation des évaluations » supprimée en 2005

Institué par le décret du 27 octobre 2000, puis supprimé par un décret du 22 août 2005, le haut conseil de l’évaluation de l’école (HCéé) était une instance chargée d’ « évaluer les évaluations » du système éducatif. Placé auprès du ministre de l’éducation nationale, le HCéé était composé de 35 membres nommés par le ministre pour une durée de trois ans : il comprenait des élus nationaux et territoriaux, des personnels de l’éducation nationale, des parents d’élèves, des lycéens et des étudiants, des salariés et des employeurs, et enfin des personnalités françaises ou étrangères reconnues pour leurs compétences dans le domaine de l’évaluation du système éducatif.

Au cours de ses cinq années d’existence, le HCéé a rendu 19 avis publics, étayés par autant de rapports rédigés et publiés à sa demande. Les suites données à ses recommandations ont été importantes. L’institution du socle commun de connaissances et de compétences, l’évolution du brevet des collèges, ou la relance des évaluations-bilans sont autant de réformes qui ont été inspirées par les travaux du HCéé. Grâce à sa démarche spécifique, il a pu également identifier des lacunes majeures du dispositif d’évaluation du système éducatif. Dressant l’état des savoirs dans quelques domaines clés, il a enfin permis d’éclairer utilement le débat sur l’école en établissant des diagnostics partagés et en formulant des recommandations en conséquence.

Tous ces apports ne peuvent que rendre regrettable sa suppression, qui est paradoxalement intervenue au moment même où la nouvelle loi organique relative aux lois de finance (LOLF) exigeait que soit renforcée la mesure de l’efficacité des politiques publiques. Le haut conseil de l’éducation (HCE), organisme consultatif institué par la loi du 23 avril 2005 [Note-56], n’a pas remplacé le HCéé dans sa mission « d’évaluation de l’évaluation », et, en conséquence, n’a pas pris la place qu’il pourrait occuper dans l’évaluation du système éducatif.

La lettre de mission adressée le 4 juillet 2007 par le Président de la République au ministre de l’éducation nationale demandait de mettre en place une « évaluation indépendante et régulière du système éducatif ». Cet objectif est loin d’avoir été atteint. Il est même possible d’observer un recul au cours des dernières années, compte tenu notamment de la suppression du HCéé, voire du refus qui a parfois pu être opposé à la DEPP et aux inspections générales de publier certains résultats.

Ce qui apparaît enfin dommageable du point de vue du pilotage et de la gestion du système éducatif est le fait constant que les données d’évaluation disponibles ne sont pas systématiquement utilisées pour mettre en place ou infléchir les politiques du ministère : celui-ci tire de façon très inégale les conséquences des évaluations dont il peut disposer.