Note de la LDH, présentée devant le Comité des droits de l’enfant des Nations unies, à propos des troisième et quatrième rapports périodiques de la France
1. Au cours des cinq années écoulées depuis l’examen par votre Comité du deuxième rapport périodique France le 2 juin 2004, la société française aura été marquée par l’obsession du sécuritaire et par le contrôle social. Dans ce climat, la jeunesse semble être devenue une sorte de classe dangereuse pour les gouvernements actuels.
2. Deux illustrations :
l’extension du fichage des mineurs, qu’il soit policier ou au niveau de l’Education nationale, est une des caractéristiques de cette société de surveillance,
3. La présente note, en complément des informations en votre possession, insiste et complète ces deux aspects de l’évolution des droits de l’enfant.
4. En préalable, la Ligue des droits de l’Homme tient à rappeler sa préoccupation quant à l’absence de considération par les autorités françaises des rapports, des avis et recommandations des autorités administratives indépendantes. Qu’il s’agisse de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) - qui a consacré une partie de son rapport d’activité 2008 à une étude sur les mineurs et les forces de sécurité [2] -, de la commission nationale Informatique et libertés (CNIL), de la commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), leurs actions sont régulièrement entravées par le refus de leur donner les moyens nécessaires, voir de la quasi absence de prise en compte des avis ainsi formulés.
LES FICHIERS
5. Votre comité, lors de sa cinquante-et-unième session, a dressé la liste des questions suscitées par les troisième et quatrième rapports périodiques de la France. Le paragraphe 6 aborde la question des différentes banques de données regroupant des informations personnelles sur les enfants. Tout particulièrement, votre comité s’interroge sur le dispositif “Base élèves premier degré”.
6. Depuis plusieurs années, le nombre des fichiers administratifs considérés comme indispensables par les autorités administratives est en constante augmentation, alors même que la Commission nationale Informatique et Libertés (CNIL) a subi une restriction de ses pouvoirs par la loi du 6 août 2004. Aujourd’hui, force est de constater que grand nombre des fichiers ont été détournés de leur objectif premier d’outils administratifs pour se transformer en instruments de contrôle social.
7. Le secteur éducatif n’a pas échappé à cette vague d’augmentation de fichiers électroniques, et “Base élèves premier degré” est loin de constituer l’unique traitement automatisé en vigueur au niveau de l’Education nationale.
8. Dans ce contexte, et au regard des réponses succinctes et partielles qui vous ont été transmises par les autorités françaises, notre ONG souhaite apporter quelques précisions.
Les fichiers relatifs à l’enfance en danger
9. La réponse apportée par le gouvernement français quant à la collecte et la conservation des données relatives aux mineurs en danger est plus que lapidaire et renvoie aux textes.
10. Or la réalité est plus complexe et moins transparente que les autorités françaises tendent à laisser supposer. Actuellement l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) diffuse aux départements des fiches nominatives qui recensent certaines informations relatives à la protection de l’enfance. Il s’agit de huit fiches qui obligent les professionnels, pour chaque situation, de renseigner entre 111 et 114 items différents. Si la loi prévoit le recensement de certaines données, il apparaît que le décret qui en découle dépasse le cadre législatif. Et ce décret est lui-même dépassés par les fiches ainsi mises en circulation.
11. Que dit la loi ? L’article 226-3 du code de l’action sociale et des familles prévoit que :
Ainsi, la loi indique précisément que les seules informations concernent celles dites préoccupantes, parmi lesquelles il va convenir de fixer celles qui devront être transmises sous forme anonyme à l’ONED.
12. Le décret n°2008-1422 du 19 décembre 2008 organise les transmissions d’informations sous forme anonyme aux observatoires départementaux de la protection de l’enfance en danger et à l’Observatoire national de l’enfance en danger. Le texte réglementaire, qui crée l’article D. 226-3-2 du code de l’action sociale et des familles, élargit les types d’informations à transmettre.
Il s’agit d’informations telles que :
Ces précisions sont en nombre plus important que celles qui figurent dans la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection de l’enfance.
13. Les huit fiches thématiques de recueil d’informations remises par l’Observatoire national de l’enfance en danger aux départements dépassent largement le cadre fixé par le décret.
14. En outre, il apparaît que si les multiples renseignements ainsi collectés pour la situation d’un seul enfant sont transmises de manière anonyme à l’Observatoire national de l’enfance en danger, il n’en va pas de même au niveau du département.
15. Enfin, il apparaît qu’un certain flou existe autour des données stockées par le département, au sein des cellules chargées de recevoir les informations dites préoccupantes. En effet, aucune information n’est donnée sur la façon dont les personnes sont informées de leur existence, des possibilités d’accès au contenu de ces fiches, de l’exercice du droit à l’information, du droit d’opposition et de rectification. Or, conformément à la loi du 6 janvier 1978 modifiée, en son article 25-I-7°, les traitements automatisés de données comportant des « appréciations sur les difficultés sociales des personnes » doivent être autorisées par la CNIL.
16. Dans ce contexte, notre ONG a saisi le président de la CNIL, par courrier en date du 4 mai 2009, sur la question de la constitution et du contenu des fichiers départementaux.
Les fichiers de police
Le fichier EDVIRSP
17. En préalable, il est à noter - dans les réponses apportées par les autorités françaises à la question n°6 - que les fichiers de police sont seulement énumérés, sans autres commentaires. En outre, parmi ceux relevés, il a été omis de mentionner le fichier dénommé “Exploitation documentaire et valorisation de l’information relative à la sécurité publique” (EDVIRSP), plus connu dans sa première version sous le nom d’EDVIGE.
18. Un décret ministériel en date du 27 juin 2008 avait en effet porté création d’un traitement automatisé de fichiers de données à caractère personnel intitulé “Exploitation documentaire et valorisation de l’information générale”. Ce décret porte modification des textes antérieurs relatifs aux fichiers gérés par les services de renseignements généraux. Il autorise le ministère de l’Intérieur à mettre en place un nouveau système de traitement automatisé des données.
Le texte organisait un fichage très large, comportant des données sensibles. En outre, il était applicable aux personnes physiques âgées de treize ans et plus, alors que jusqu’à présent les fichiers des renseignements généraux ne concernaient que des personnes majeures.
19. Le comité des droits de l’Homme dans ses observations finales du 31 juillet 2008, s’était d’ailleurs inquiété « de la prolifération de différentes base de données » [3].
La CNCDH avait également « exprimé de vives inquiétudes au sujet du fichage des mineurs en particulier, alors qu’ont cours des débats sur l’âge de la responsabilité pénale. Plus encore que dans le cas des majeurs, le fichage des mineurs devrait faire l’objet d’un débat au Parlement, dans la mesure où son principe constitue une innovation dont les enjeux sont graves. Ce fichage ne doit en outre pas porter atteinte au principe fondamental reconnu par les lois de la République d’atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l’âge. Là encore, les engagements internationaux de la France ne peuvent être oubliés ». [4]
20. Après une mobilisation importante tant du monde associatif, que syndical, politique et de la société civile ce décret, paru le 1er juillet 2008, a été abrogé. Un nouveau texte réglementaire a été rédigé, faisant disparaître les aspects les plus controversés du décret précité. Cependant, concernant les enfants, les dispositions demeurent. Certes, dans cette nouvelle version, ils bénéficient d’un "droit à l’oubli" puisque les données seront effacées à leur majorité.
Une telle modification ne peut faire oublier qu’il s’agit pour la première fois de ficher les mineurs, et ce sur de simples soupçons, sans l’existence d’une quelconque infraction. Madame Dominique Versini, Défenseure des enfants, n’a d’ailleurs pas manqué le relever : « dans la mesure où le casier judiciaire national recense l’ensemble des condamnations des mineurs selon les modalités garantissant un accès limité à ces données et des règles d’effacement pour préserver notamment leur avenir professionnel, je ne vois pas l’intérêt que ces informations soient reprises dans le fichier EDVIGE. »
21. Il est patent que le fichier EDVIRSP demeure en contradiction avec les termes de la convention internationale des droits de l’enfant en ce qui concerne la protection de la vie privée (article 16) et le droit d’accès et d’opposition des données les concernant (article 40). [5]
Les fichiers de l’Education nationale
22. Dans les réponses écrites du gouvernement de la France à la liste des points à traiter établie par le comité des droits de l’enfant, celui-ci décrit le dispositif en vigueur dans l’Education nationale en omettant de préciser que le traitement “Base élèves premier degré” ne constitue que l’un des éléments d’un système de fichage et profilage des élèves et des étudiants. En effet, plusieurs dispositifs permettent de tracer le parcours scolaire des élèves. Ils doivent être ici rappelés.
1. "Base élèves premier degré"
23. A la suite des mobilisations qui ont regroupé parents d’élèves, syndicats, associations, le dispositif a déjà été modifié plusieurs fois. A l’origine, il permettait le recueil de nombreuses données, certaines d’entre elles sensibles. A ce titre, il doit être souligné l’absence totale d’information sur ce que sont devenues ces données.
24. “Base élèves premier degré” a finalement fait l’objet d’un décret publié le 1er novembre 2008, soit quatre ans après le début de sa mise en place progressive. Il a été présenté de manière très complète aux membres de votre Comité par le collectif national de résistance à Base élèves, et notre organisation se joint à ses inquiétudes. Ce traitement automatisé de données est en parfaite violation des dispositions contenues dans la convention internationale des droits de l’enfant, tout particulièrement en ses articles 3, 12, 16 et 28.
25. Même si le ministère de l’Education nationale a un peu amélioré la situation, la mise en place de “Base élèves premier degré” s’est caractérisée par une absence d’information des parents. Dans un tel contexte, comment ceux-ci pourront exercer leur droit d’accès aux données personnelles s’ils ignorent l’existence même de ce fichier ?
L’identifiant national élève et la base nationale des identifiants élèves
26. Un identifiant élève existait à l’origine dans "Scolarité". Mais à l’origine son attribution n’était pas centralisée au niveau national. Le ministère de l’Education nationale a profité de la mise en place de “Base élèves premier degré” pour passer à une attribution centralisée par l’intermédiaire d’une base de données des identifiant élèves : la base nationale des identifiants élèves (BNIE).
Ainsi, aujourd’hui, quand un enfant s’inscrit dans une école, le directeur entre ses données dans "Base élèves". Une connexion automatique à BNIE attribue alors un « identifiant national élève » à l’enfant, s’il n’en a pas encore. La BNIE renferme des informations d’état civil ainsi que l’historique des écoles fréquentées. Cette base de données est régulièrement mise à jour par connexion aux bases élèves académiques, qui contiennent des données nominatives.
27. Ce dispositif, qui a été mis en place sans information, sans débat parlementaire, concernera à terme l’ensemble de la population française. Les données collectées sont conservées pendant 35 ans et accessibles à 400 personnes, comme l’attestent les documents de déclaration de la BNIE à la CNIL.
28. Il est indéniable qu’il y a une disproportion manifeste entre objectifs et moyens, un meilleur contrôle des effectifs ne pouvant justifier l’attribution généralisée d’un identifiant national.
29. L’identifiant national élèves suscite des inquiétudes quant à l’accueil des enfants de familles sans papier. Exemple : un enfant, âgé de plus de 6 ans le jour de la rentrée, s’inscrit pour la première fois. Il s’agit soit d’un enfant qui arrive de l’étranger soit un enfant dont les parents n’ont pas respecté l’obligation scolaire. Il n’y aura donc plus qu’à transmettre ces informations à la préfecture qui vérifiera la régularité de la présence de ses parents en France.
30. Mais l’identifiant national élèves suscite également des inquiétudes dans la mesure où il pourra permettre le regroupement de données conservées dans différents systèmes informatiques traçant ainsi tout le parcours de formation de l’enfant.
31. En effet, “Base élèves premier degré” n’est pas le seul dispositif permettant de tracer le parcours scolaire des élèves. Dans ce domaine, il est important de rappeler l’existence de Sconet.
2. Sconet
32. Il s’agit d’une base de données équivalente à “Base élèves premier degré” pour les collèges et les lycées. Sconet a été créé par un arrêté en 1995, sous la simple dénomination de "Scolarité". Ce dispositif, plusieurs fois modifiée, comporte des données nominatives qui sont transférées hors de l’établissement, dans une base de données académique.
Comme pour “Base élèves premier degré”, très peu de parents ont connaissance de Sconet car aucune information n’est fournie par les établissements scolaires concernant le fait que des données nominatives relatives aux élèves sortent de l’établissement.
3. Environnement numérique de travail (ENT)
33. L’ENT est un portail sur Internet qui rassemble plusieurs informations relatives à la scolarité de l’élève : cantine, absences, notes, appréciations, etc. Ces informations sont protégées par un mot de passe, et elles sont accessibles aux différents acteurs de l’éducation de l’enfant : administration, enseignants, parents.
34. Quel lien avec les bases de données élèves ? Sconet, dispositif décrit ci-dessus, permet de centraliser toutes les données qui ont trait à la scolarité entière de l’élève, depuis des données familiales jusqu’à l’enregistrement de ses résultats et de sa conduite. Cette base de données est en interface avec les ENT. Par conséquent, toute information fournie par les professeurs et les administrations vient alimenter le dossier individuel de l’élève.
35. Un des éléments de l’ENT est le livret de l’élève qui regroupe les notes et les compétences validées par l’élève. Ce livret doit suivre l’élève tout au long de sa scolarité et même au-delà puisqu’il est conçu pour suivre la personne tout au long de sa vie professionnelle, enregistrant les compétences validées dans le système éducatif et ensuite, dans le cadre de formations spécifiques.
36. Aujourd’hui, force est de constater que le développement de l’utilisation des fichiers dans l’Education nationale se trouve à la convergence de deux tendances :
LA JUSTICE DES MINEURS
37. Au regard des changements législatifs successifs concernant la justice des mineurs, notre ONG souhaite attirer l’attention de votre comité sur la disparition progressive dans le droit français de la spécificité juridique du mineur.
38. La loi sur la prévention de la délinquance du 5 mars 2007 est la 6ème loi sécuritaire depuis 2002 modifiant en profondeur le code pénal et le code de procédure pénale. Il s’agit d’une réforme au caractère idéologique très fort. Cette loi est prioritairement dirigée vers les mineurs. Bien que le ministre de l’Intérieur de l’époque qui était porteur du projet, Nicolas Sarkozy, ait affirmé que l’ensemble du texte se fonde sur un pilier central qui est l’éducation, il s’agit avant tout d’un texte répressif. L’éducation repose d’abord sur « le caractère nécessaire de la sanction ».
Ainsi, au regard des modifications apportées à l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance délinquante, madame Dominique Versini, défenseure des enfants, s’était inquiétée de l’incompatibilité de certaines dispositions du texte gouvernemental avec la convention internationale des droits de l’enfant (CIDE), laquelle insiste notamment sur la spécificité de la justice des mineurs par rapport à celle des majeurs et sur la priorité donnée aux mesures éducatives. [6]
39. Il est manifeste que dans l’élaboration d’un tel texte, les autorités françaises ont méconnu les recommandations de votre Comité qui, dès 1994, engageait le France « à examiner sa législation régissant l’administration de la justice des mineurs (…) de façon à garantir que la privation de liberté ne soit utilisée qu’en dernier recours et soit d’une durée aussi brève que possible (…) ». [7]
Désormais, une procédure de quasi-comparution immédiate existe pour les mineurs de 16 à 18 ans, en substitution de la procédure de jugement à délai rapproché qui avait été instaurée par la loi du 9 septembre 2002.
40. Par ailleurs, il est possible de placer en détention provisoire, avant jugement, un mineur âgé de 13 à 16 ans, suspecté d’avoir commis des délits, dès lors qu’il n’a pas respecté les obligations du contrôle judiciaire et, plus particulièrement les conditions d’un placement en centre éducatif fermé. Il doit être ici rappelé les dispositions de l’article 37 de la CIDE qui prévoit que « l’arrestation, la détention ou l’emprisonnement d’un enfant doit être en conformité avec la loi, n’être qu’une mesure de dernier ressort, et être d’une durée aussi brève que possible ».
41. En troisième lieu, le juge des enfants ne peut plus prononcer plusieurs admonestations ou remises aux parents. La défenseure des enfants, madame Versini, a jugé cette procédure « inadaptée », et a fait valoir qu’il est important, s’agissant de mineurs, « de laisser à la première sanction la possibilité de jouer son rôle, quitte à pouvoir la confirmer, sans en briser l’effet par l’automatisme d’une deuxième sanction automatiquement plus sévère ».
42. Si avec la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance la spécificité du droit pénal des mineurs a été fortement remise en cause, la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs n’a fait que poursuivre ce travail. Ainsi, la loi du 10 août 2007 prévoit notamment que pour certains crimes et délits, en deuxième récidive, un mineur de plus de 16 ans devra être jugé comme un majeur. En effet, l’excuse de minorité est écartée de plein droit sauf si le juge motive le maintien de l’atténuation. Or, comme le rappelle la défenseure des enfants, « la CIDE stipule qu’un mineur doit toujours pouvoir bénéficier d’une justice adaptée à son âge ». [8]
Pour la CNCDH, « un tel renversement est contraire à l’esprit des textes internationaux selon lesquels un mineur de moins de 18 ans doit bénéficier d’une justice prenant en compte les spécificités de son âge et pour lequel la peine d’emprisonnement doit être l’exception ». [9]
En outre, la CNCDH a pu rappeler que « l’intérêt supérieur de l’enfant est une notion primordiale instituée par l’article 3.1 de la Convention relative aux droits de l’enfant des Nations Unies et que ce projet de loi risque, dans bien des cas, de s’opposer à cette priorité ».
43. Votre Comité, au terme de sa trente-sixième session, le 4 juin 2004, a adopté des observations finales sur la situation des droits de l’enfant dans 9 Etats parties à la convention dont la France qui présentait son rapport périodique. A cette occasion, il a été réitéré les « préoccupations en ce qui concerne la législation et la pratique dans le domaine de la justice pour mineurs (…) qui tendent à préférer les meures répressives aux mesures pédagogiques ». [10]
44. Aujourd’hui, une nouvelle réforme est en cours : celle de l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance délinquante. Il s’agit d’un texte qui, depuis son entrée en vigueur, a été modifié plus de trente fois. L’orientation qui se dégage est un durcissement de la répression. Une fois encore, les observations finales des différents organes conventionnels qui ont pu porter sur la justice des mineurs semblent purement et simplement ignorées. Si en l’état, aucun projet de loi n’a encore vu le jour, le discours de madame la ministre de la Justice à l’occasion de la mise en place d’une commission - composée notamment de magistrats et de parlementaires - chargée de préparer cette réforme de l’ordonnance de 1945, ne peut que susciter inquiétudes : « Le principe est que le droit des majeurs s’applique aux mineurs, sauf disposition contraire. »
45. La construction d’établissements pour les mineurs (EPM) s’inscrit dans la logique des lois pénales récentes, ci-dessus évoquées. Pour les années 2007 et 2008, la construction de sept établissements pour mineurs a été décidée, et ce dans le cadre de la loi d’orientation de programmation de la justice (LOPJ) votée en 2002 qui prévoit la mise en place de 13 200 nouvelles places dont 420 pour mineurs.
Depuis leur ouverture, il s’avère que la gestion de ces établissements est particulièrement difficile, et que les EPM n’arrivent pas à concilier enfermement et éducation. Ainsi, l’EPM de Meyzieu (Rhône) a subi de fortes dégradations de la part de mineurs présents dans l’établissement. Il est alors apparu que le personnel était en effectif réduit, et qu’il a reçu une formation dans la précipitation. Par conséquent, le personnel a été dans l’incapacité de maîtriser une situation soudainement violente. En outre, il est à noter que la coordination entre les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et le personnel pénitentiaire n’est pas réellement assurée. Il s’est avéré également que les différentes activités prévues, qu’elles soient scolaires, sportives ou culturelles, ne suffisent pas pour permettre aux mineurs de trouver un équilibre. Enfin, et la remarque se justifie pour la quasi-totalité des EPM existant, leur localisation est éloignée des lieux de vie des mineurs incarcérés. Ces derniers sont donc, pour beaucoup, privés de la visite de leurs parents.
Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que d’autres événements dramatiques se soient produits. Le 4 février 2008, dans ce même EMP de Meyzieu un jeune de 16 ans - qui avait déjà fait une tentative de suicide - a mis fin à ses jours.
46. Dans son 9ème rapport général, le comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants n’avait pas hésité à rappeler : « quelle que soit la raison pour laquelle ils ont pu être privés de liberté, les mineurs sont intrinsèquement plus vulnérables que les adultes. En conséquence, une vigilance particulière est requise pour protéger de manière adéquate leur bien-être physique et mental » [11].
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